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行政不作为判决中可撤销拒绝作为行为
来源:杭州律师 作者:admin 更新时间:2018-1-15 14:54:08 点击数:

【裁判要旨】

1.在行政机关已经作出拒绝性答复的履责案件中,即便原告并未明确要求撤销答复,亦应认为其诉讼请求中当然包含了对答复的不服。法院针对拒绝性答复作出撤销判决,并未超出原告诉讼请求的范围。

2.在履责诉讼中,对于已经诉至法院的行政争议,法院在经过审查后如认为行政机关仍有判断裁量空间的,可以交还行政机关进一步处理,而对原告的相关履责请求能否成立暂不作结论性判断。如相对人或其他利害关系人对其重新处理之结果仍不服的,还可向法院提起行政诉讼。

 

判例索引:北京市第一中级人民法院(2014)一中行终字第10867号行政判决书

 

案由:不履行建设监督管理职责

 

当事人:

上诉人(一审被告)北京市海淀区住房和城乡建设委员会。

被上诉人(一审原告)北京市海淀区西山美庐小区业主委员会。

 

案件由来和审理经过:

上诉人北京市海淀区住房和城乡建设委员会(以下简称海淀住建委)因被上诉人北京市海淀区西山美庐小区业主委员会(以下简称西山美庐业委会)认为其不履行建设监督管理职责一案,不服北京市海淀区人民法院(2014)海行初字第264号行政判决,上诉至本院。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

 

被诉行政行为:

2013年11月7日,上诉人海淀住建委针对被上诉人西山美庐业委会反映北京香山双新房地产有限公司(以下简称香山双新公司)开发建设的香山双新新村一期(现名北京市海淀区西山美庐小区,以下简称西山美庐小区)的市政基础设施不齐备,没有正式供电、没有市政供水、排水系统,不应当进行竣工验收,要求海淀住建委予以查处等问题,作出2013海信字〔107〕号信访事项不予受理通知书(以下简称涉案通知),告知西山美庐业委会,其反映的问题非海淀住建委职责,决定不予受理。西山美庐业委会认为海淀住建委不履行建设监督管理职责诉至一审法院,请求一审法院确认海淀住建委不对香山双新公司所开发的西山美庐小区市政基础设施不齐备、没有正式用电、没有市政供水系统、没有市政排水系统等问题进行查处违法,请求依法责令海淀住建委履行针对前述事项进行查处的职责;本案诉讼费用由海淀住建委承担。一审庭审过程中,西山美庐业委会进一步请求法院判令撤销海淀住建委作出的涉案通知

 

一审:

一审法院经审理认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目的规定,具体行政行为适用法律、法规错误的,判决撤销或者部分撤销。本案中,海淀住建委作出的涉案通知,未列明所依据的相关法律、法规或说明相关理由,该通知书适用法律错误,确有不当,法院应予以纠正。关于西山美庐小区要求海淀住建委对其所反映的相关问题予以查处的问题,法院认为,对于其所反映的问题是否能由海淀住建委予以查处,需要海淀住建委在行政程序中进行调查、裁量,故法院责令海淀住建委对西山美庐业委会提交的查处申请予以重新处理。综上,一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款的规定,判决:一、撤销涉案通知;二、责令海淀住建委于一审判决生效后30日内对西山美庐业委会提交的查处申请予以重新处理。

 

二审中当事人主张及证据:

上诉人海淀住建委不服一审判决上诉至本院,请求本院撤销一审判决。其上诉理由略为:一、上诉人作出的涉案通知具有事实根据和法律依据,程序合法。西山美庐小区于2005年-2006年间竣工验收,被上诉人反映的问题不属于当时竣工验收的法定内容,而且西山美庐小区不属于市政公用基础设施同步交付验收规定的适用范围,其他相关的法律文件也未规定上诉人有对被上诉人反映问题进行查处的职权。另外,上诉人作出涉案通知也符合法律对程序的要求。二、一审判决以涉案通知未列明所依据的相关法律、法规或说明相关理由为由撤销涉案通知,未考虑不履行法定职责案件相对于一般行政诉讼案件的特殊性,行政机关不负有相关职责时,法律依据中自然不会列明。三、本案被上诉人是认为上诉人不履行职责提起的履责之诉,故法院的审查重点应当是原告要求履行职责的诉讼请求及理由能否成立,而一审法院在未查明上诉人对被上诉人反映的问题是否具有查处职责的情况下,判决撤销涉案通知,并责令上诉人予以重新处理,未针对不履行职责案件的审查重点作出裁判,应属裁判方式错误。

被上诉人西山美庐业委会同意一审判决,请求本院予以维持。

海淀住建委于一审期间提交了如下证据:1.查处申请书,用以证明西山美庐业委会要求海淀住建委查处的事项,以及事实和理由;2.竣工备案表,用以证明西山美庐小区在2007年之前验收,不属于京建法〔2007〕99号文件的适用范围;3.涉案通知,用以证明申请事项非海淀住建委职责,海淀住建委依法向西山美庐业委会作出答复;4.国内挂号信函收据,用以证明2013年11月12日海淀住建委向西山美庐业委会负责人彭鸿斌邮寄送达。西山美庐业委会于一审期间提交了如下证据:1.合同编号NO.X082981的商品房买卖合同,用以证明西山美庐业委会与被诉行为有法律上的利害关系;2.住宅使用说明书和质量保障书,用以证明建设单位承诺小区市政基础设施情况;3.查处申请书,用以证明西山美庐业委会要求海淀住建委对开发商的违法销售行为进行查处;4.信访事项不予受理通知书,用以证明海淀住建委没有对西山美庐业委会的请求进行查处;5.京建复字〔2013〕353号行政复议决定书,用以证明行政复议机关受理西山美庐业委会申请,西山美庐业委会所诉不是信访事项。一审法院对双方提交的证据均予采纳,但认为海淀住建委提交的证据不能证明其行政行为合法。

除上述证据外,海淀住建委于一审期间出示《信访条例》、《建设工程质量管理条例》、《商品房销售管理办法》、《关于印发〈北京市新建商品住宅小区住宅与市政公用基础设施、公共服务设施同步交付使用管理暂行办法〉的通知》(京建法〔2007〕99号)、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》(建建〔2000〕142号)、《中华人民共和国建设部城市住宅小区竣工综合验收管理办法》、《关于印发〈北京市居住小区接管综合验收办法〉的通知》(京政管字〔1995〕17号)、《北京市市政管理委员会关于公布行政规范性文件清理结果目录的通知》(京政管函〔2009〕46号),作为其作出答复的法律法规依据。西山美庐业委会则提出《中华人民共和国建筑法》第二条、第六条;《城市房地产开发管理暂行办法》第四条、第十六条;《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第三条至第六条;《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》第三条、第五条等,作为支持其诉讼主张的法律规范依据。

 

法院查明事实:

一审法院经审理查明如下事实:2013年10月28日,西山美庐业委会向海淀住建委递交了查处申请,反映其小区的市政基础设施不齐备,没有正式供电、没有市政供水、排水系统等问题,按照规定不应当进行竣工验收,要求海淀住建委予以查处。2013年11月7日,海淀住建委针对西山美庐业委会反映问题的来信,作出涉案通知,认为所反映的问题非海淀住建委职责,决定不予受理。西山美庐业委会认为海淀住建委未履行法定职责,向北京市住房和城乡建设委员会申请行政复议。2014年3月7日,北京市住房和城乡建设委员作出京建复字〔2013〕353号行政复议决定书,决定驳回西山美庐业委会的行政复议申请。西山美庐业委会亦不服,向一审法院提起行政诉讼。

经审查,本院同意一审法院对证据的认证意见,对一审法院查明的事实亦予确认。

 

裁判理由:

本院认为:关于涉案通知与一审原告诉讼请求之关系及其合法性首先虽然西山美庐业委会在一审起诉状中的诉讼请求是请求确认海淀住建委不对其反映的相关问题进行查处违法,并请求法院责令海淀住建委对其反映的问题进行查处,并未明确要求撤销涉案通知,但涉案通知正是海淀住建委针对西山美庐业委会反映的问题而作出之答复,因此,西山美庐业委会认为海淀住建委未履行相关查处职责而提起诉讼,应认为其诉讼请求中当然包含了对涉案通知的不服。西山美庐业委会在一审庭审过程中进一步明确了要求撤销涉案通知,系对其诉讼请求的进一步明确,并不构成变更或增加诉讼请求。一审法院针对涉案通知作出撤销判决,并未超出一审原告诉讼请求的范围。进一步关于涉案通知的合法性。行政机关对相对人作出不利之行政行为时,应当结合相关法律规定阐明理由,此为依法行政应有之义。而针对西山美庐业委会反映之问题,涉案通知泛以“经了解,您反映的问题非我委职责,决定不予受理”予以答复,未结合相关法律规定阐述任何理由,于法确有不合。一审法院以涉案通知“未列明所依据的相关法律、法规或说明相关理由”判决撤销并无不当,上诉人所持不负有相关职责,故无列明之法律依据等主张,系对一审判决之本意有所误解,本院不予支持。

关于海淀住建委所持一审法院未针对履责之诉案件的审查重点作出裁判,构成裁判方式错误之主张。本院认为,虽然西山美庐业委会的诉讼请求中确实明确要求法院判令海淀住建委就其反映之问题履行查处职责,而一审判决仅判决撤销涉案通知,并责令海淀住建委予以重新处理,并未就西山美庐业委会的上述诉讼请求能否成立作出结论性判断。但一审判决对此已阐明理由,即对于西山美庐业委会所反映的问题能否由海淀住建委查处,仍需要海淀住建委进行调查、裁量。一审判决实质是将西山美庐业委会诉讼请求中仍有待行政机关判断裁量的部分,交还行政机关进一步处理。在行政诉讼中,对于已经诉至法院的行政争议,法院在经过审查后如认为行政机关仍有判断裁量空间的,可以交还行政机关进一步处理,而对原告的相关诉讼请求能否成立暂不作结论性判断。如相对人或其他利害关系人对其重新处理之结果仍不服的,还可向法院提起行政诉讼。因此,一审法院的裁判仍属针对原告诉讼请求所作之裁判,并无遗漏诉讼请求之情形或其他裁判方式不当之处。对于海淀住建委的相关上诉理由,本院亦不予支持。

 

裁判结果:

综上,一审判决撤销涉案通知并责令海淀住建委就西山美庐业委会提交的查处申请予以重新处理,并无不当。海淀住建委之相关上诉理由均不能成立,对其撤销一审判决之上诉请求,本院不予支持,故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费50元,由上诉人北京市海淀区住房和城乡建设委员会负担(已交纳)。

 

合议庭成员:龙非、饶鹏飞、李

 

裁判时间:2014年12月19日


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