杭州律师|浙江律师事务所排名|法律咨询13003688180

便捷导航

点新闻

当前位置 > 上城区律师信息详细
跨行政区划检察院案件管辖的思考
来源:申金玉 作者:申金玉 更新时间:2018-3-1 22:33:25 点击数:

          跨行政区划检察院案件管辖的思考

          杭州铁路运输检察院  申金玉

    201410月。党的十八届四中全会审议通过了,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》<下称《决定》>,特别提出,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。2014107日,孟建柱同志在《完善司法管理体制和司法权力运行机制》一文中提出,"在探索设立跨行政区划的人民法院和人民检查问题上考虑对在现有铁路运输法院和检察院加以改造,合理调配充实,审判人员和检察人员即可实施",并在北京上海两地开展试点。随后,20141228日,跨行政区划检察院上海市检察院第三分院依托上海铁路运输检察分院挂牌成立;20141230日,跨行政区划检察院北京市检察院第四分院依托北京铁路运输检察分院挂牌成立;两院管辖的案件主要有八大类案件:跨地区重大行政诉讼监督案件、海事诉讼监督案件、跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件、民航水运所属公安机关侦查的重大刑事案件以及海关所属公安机关侦查的刑事案件、上级人民检察院指定管辖的其它重大案件等八大类跨行政区划案件。从上海第三分院和北京第四分院的试点来看,试点工作取得阶段性的成果,比如:从挂牌成立以来截至2015年底,北京四分院共受理新增管辖案件105件,其中审查起诉案件28件39人;上海三分院共受理新增管辖案件220件,其中审查起诉案件109件204人,办理了案值近7000万元虚开增值税专用发票重大刑事案件等一批典型案件。但是,由于上海北京均为中央直辖市,试点经验不一定适合全国各省各地,因此尽管试点工作已经开展几年,在全国自上而下设立跨行政区划检察院的顶层设计方案一直未能出台,其中案件管辖检法两家未能达成一致意见,也是原因之一。笔者作为铁路运输检察院的一位基层院副检察长,对跨行政区划检察院的案件管辖问题时常思考,认为在顶层方案末出台之前,应试行将阻力较大的、影响范围较广的重大公益诉讼案件由上级院指令铁路运输检察院管辖,具体理由如下:

  一、设立跨行政区划检察院的目的是办理地方干扰大的跨地区案件

    十八届四中全会的《决定》提出,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”。从上述文字的字面意思来看,设立跨行政区划法院和检察院的主要目的是在跨上做文章,办理与行政区划不一致的跨行政区划案件,主要是基于以下几方面考虑:

       1、 有效办理日益增多的跨行政区划案件 。现代市场经济的典型形态在于,一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,一切创造社会财富的源泉充分涌流。随之而来,跨行政区划乃至跨境新型的诉讼案件日益增多。这就要求检察机关不断适应现代市场经济发展的需要,不断满足市场主体日益增长的对公平公正的法治需求,探索设立跨行政区划检察院,形成适应社会发展需要的新型诉讼格局,构建与法院审理普通案件在基层行政区划内进行、审理特殊案件在跨行政区划内进行的诉讼格局相协调的法律监督体制。设置跨行政区划人民检察院就是为了上述特殊案件的有效办理。

         2、排除地方干扰,保证检察权的独立行使 。长期以来,司法机关的人财物管理等方面都由地方政府保障,出现了司法权地方化的倾向,个别领导甚至利用职权插手案件处理,造成相关诉讼出现“主客场”现象。《决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”,这是对党的十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求的具体化。主要考量也是为排除地方保护主义等对检察工作的不当干扰,从完善检察管理体制、检察权运行机制层面确保检察机关依法独立公正行使检察权。 尽管中央也决定法院和检察院人才物统一到省级管辖,且不说这一改革决定能否落实到位,就算落实到位,由于法院和检察院机关以及大部分工作人员的工作生活环境仍然在当地,难免与当地的各机关单位及居民村民有千丝万缕的关系,因此人财物统一到省级的办法对于排除地方干扰和阻力能产生多少效果,实在难以予料。因此,设立跨行政区划检察院对于排除地方干扰仍很有必要。

        3、促使司法资源的有效整合和利用。从现实层面来说,我国地区间发展不平衡,各地司法机关承担业务量有较大差距,一些地方司法资源出现闲置,一些地方却要承受巨大案件数量压力,苦不堪言,旱的旱死,涝的涝死,比如杭州市江干区人民检察近年来人均办案数每年200多件,而杭州铁路运输检察院近几年人均每年办案数仅10多件,因而设立跨行政区划检察院有利于对现行的司法资源进行合理适当有效调配。

     综上,设立跨行政区划检察院的目的是为了办理跨行政区划且易受地方干扰的案件,因此我们在探索阶段确定案件管辖方面,一定要考虑与上述目的的一致性,决不能随便东拼西凑而仅仅为了纯粹增加案件数量。

     二、 办理跨行政区划的公益诉讼案件符合设立跨行政区划检察院的目的

        20176月,十二届全国人大常委会第二十八次会议对民事诉讼法和行政诉讼法作出修订,全面赋予检察机关提起公益诉讼权。根据修改后的法律,检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域,可以提起行政公益诉讼,督促行政机关依法履职;在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域,可提起民事公益诉讼。与行政案件一样,环保公益诉讼案件,也容易受到地方保护和行政干预,其主要原因是这两项制度均是为制约监督行政权而设立,前者主要是监督行政主体的作为行为,后者主要是监督行政主体的不作为和怠于作为。实际工作当中,也确实如此,比如,从公益诉讼工作在浙江省开展情况看,2017年全省检察机关发出诉前检察建议201件。行政机关纠正违法或履行职责152件,最终提起公益诉讼1件。上文己述,中央设立跨行政区划检察院的目的,是排除地方干扰,破除地方保护主义,激发法治力量推动创新创业。因此将影响大阻力大跨区划的公益诉讼案件交由人财物直属于省级的铁路运输检察院,在省院的强力领导和支持下,铁路运输检察院必将强势出击,敢于亮剑,从而将地方干扰减弱最小。

     三、铁路运输检察院在公益诉讼方面己积累了一定的经验

       铁路运输检察院的业务范围主要服务保障我国铁路运输企业,从管辖的地域范围内来看,是与行政区划不一致且跨行政区划的,从保护的利益来说,主要是在国民经济中占举足轻重地位的国有铁路利益<某种程度上来说就是国家利益和公共利益>,因此铁路运输检察院所办理的案件具有公益属性,全国各地铁路运输检察院在最高检的领导下立足主业,开拓创新,先行先试己摸索出新途径,积累了一些新经验。

       1、开展高铁沿线安全保障检察监督专项工作。20163月,杭州铁路运输检察院在深入铁路企业调研时发现,高铁线路与沿线地方经济、民众日常活动的空间高度交叉,由此对高速行驶的列车安全留下不少隐患,且隐患未解除与铁路及地方相关职能部门不作为怠于履职有关。对此,杭州铁路运输检察院主动将检察监督职能与服务高铁安全对接,从20164月起率先开展了高铁沿线安全专项检察监督。该院建立“专项监督工作领导小组”,协调全院综合运用反贪、预防、民行等职能,对监管缺位行为进行检察监督;在内部形成合力的基础上,该院联合相关铁路主管部门,共同对高铁沿线土地被违法侵占、违法搭建、违法施工等情况开展调研,分析梳理安全风险和事故隐患点,同时拍照留证;此外,该院主动联系协调地方检察机关共同开展行政执法监督,协同地方检察机关共同排查高铁沿线安全隐患,强化与地方检察机关的沟通联系,共同研究解决调查和行政执法监督过程中遇到的困难和问题,在地方检察机关的大力支持下,督促行政机关积极履职,清除浙江省内高铁安全隐患点60余处,保障了高铁的安全运行。该做法先后获高检院姜建初副检察长、铁检厅徐向春厅长的批示肯定,经验总结被检察日报两次刊登,并被贯以“杭州铁检经验”及“高铁专项检察杭州模式"20173月高检院铁检厅下发今年通知,要求全国铁检机关开展“推动解决铁路线下安全隐患专项活动”,系统推广"杭州模式",并取得了较好的效果。比如,自201611月底起,上海市检察院第三分院(铁检分院)部署分属在江、浙、沪、皖三省一市的上海、南京、杭州、合肥、徐州五个基层铁路检察院,开展为期一年的“维护高铁沿线安全专项检察监督”。如今,在三省一市3000多公里的高铁沿线,铁检机关与相关铁路企业和铁路监管部门、沿线地方检察院及政府监管部门同心协力,对排查出的176处高铁沿线安全隐患点监督整改,目前93处各类隐患点已消除或基本消除。

     2、部分铁路运输检察院己积极开展铁路公益诉前工作。立法赋予检察机关提起公益诉讼权后,各地铁路运输检察院纷纷行动起来,立足于服务保障公益做好摸索准备工作。比如杭州铁路运输检察2017年为服务浙江省委"五水共治""剿灭劣ⅴ类"工作大局,积极探索推进涉铁生态环保公益诉讼工作。一是加强组织领导。将涉铁生态环保公益诉讼工作纳入全院重点工作,多次召开专门会议研究部署,将涉铁领域生态环境保护公益诉讼工作与铁路线下安全检察监督工作相结合,打好检察监督“组合拳”。二是制定实施方案。出台《杭州铁路运输检察院关于开展涉铁领域生态环境保护民行检察监督工作的实施方案》,明确目标,细化举措,落实责任领导和责任部门,全力服务生态文明建设发展战略。三是实地走访调研。先后选派2个工作组赴杭州、绍兴、金华、衢州等地区铁路沿线以及2个在浙主要铁路工程建设单位、4个施工现场,通过座谈和实地走访的方式,全面调研梳理铁路建设、施工单位在生态环境保护方面的工作情况,并针对调研中发现责任部门监督检查不力、建筑材料垃圾遗留等涉铁领域生态环境保护方面存在的问题,及时沟通联系,提出相关意见建议。四是探索建立长效联系机制。先后与九景衢铁路浙江有限公司、杭黄铁路有限公司签署《关于在高铁建设中加强环境保护协作与配合的若干意见》,成立联合领导小组,并建立日常工作联络机制、协调配合工作机制和联席会议制度,共同构建生态高铁协作机制,为进一步加强对高铁建设的公益诉讼工作奠定制度基础。该院在维护铁路公益和涉铁环保公益方面己进行了相应的探索并积累了一定的经验。

     另外,湖北省检察院已授权武汉铁检机关对影响大阻力大跨区划的公益诉讼案件提起公诉,2017年共办理3件,取得了较好的效果。安徽省院薛江武检察长在总结公益诉讼试点经验时,也提出,要将构建公益诉讼制度与跨行政区划检察院改革统筹推进。

      四、将影响大阻力大跨区划的公益案件指定铁检管辖环节少方便易行

      目前,全国各地的基层铁路运输检察院基本上都是各省的直属单位,即人财物省管而主要是省检察院直管,尽管与铁路有关的业务不归省检察院管和指导,但鉴于目前大部分基层铁路检察院的案件数量日益呈下降趋势,人多案少的矛盾日益突出<比如近几年杭州铁路运输检察院侦查监督案件和公诉案件各自每年一直在60多件绯徊>,因此省检察院在管人财物的前提下,本着司法资源的有效利用,完全有理由指令铁路检察院办理所属省内的有关案件。

        三年多来,有些基层铁路运输检察院在跨区划检察改革方案迟迟难以出台的情况下,急于找米下锅,尝试办理一些与设立跨行政区划检察院目的不符的案件,比如南京铁路运输检察院办理南京市辖区内的知识产权案件,徐州铁路运输检察院办理徐州市辖区内的环保方面的案件,从某种程度上来说,暂时解决了司法资源的过剩问题,但所办案件并非与设立跨行政区划检察院目的相符,而且还需与有关法院公安检察院协调关系。

       而跨区划阻力大的公益诉讼案件,其调查权和起诉权均属检察机关,这两项权力的流动完全是检察机关内部的事,无需与外部机关协调,因此在方案末出台前,若由省院指令将影响大阻力大跨区划的公益案件交由铁检管辖,其中环节少,方便易操作,不管将来顶层如何设计,省检察院收放自如。

      以上四点理由说明将影响大阻力大跨区划的公益案件指定铁路运输检察院管辖具有一定的优势,也更易创品牌创特色创亮点。

       

              

           201831

【 收藏本页 】 【 打印文件 】 【 关闭窗口 】