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政府信息公开行政诉讼非正常申请问题的调研报告
来源:杭州律师 作者:admin 更新时间:2019-5-6 8:50:22 点击数:

----以宣州区法院审理政府信息公开行政案件为样本


保障人民群众依法获取政府信息,是《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的重要立法宗旨。当前,行政机关依法公开政府信息程度与人民群众知情权之间的矛盾,是信息公开领域的主要矛盾。但毋庸讳言,由于《条例》规定不明确、不具体等原因,极少数当事人利用现有立法漏洞及立案登记制度的实施提起了大量非正常申请,给行政机关和人民法院带来了较大压力。本文以宣州区法院大量、反复申请信息公开案件为样本进行阐述。


一、实证分析——政府信息公开行政案件审理情况及特点


(一)政府信息公开行政诉讼案件受理及审理情况




(二)政府信息公开行政诉讼非正常申请案件特点


1.案件数量快速上升,一人多诉现象较多,涉及领域广泛又较为集中。一是2015年受理各类行政诉讼案件140件,较2014年增长204%(见图一),其中政府信息公开案件数是2014年的4倍(见图一),且一人多诉案件明显增多,其中两原告分别提起27、14件政府信息公开案件。二是因土地征收、房屋拆迁等具体利益诉求较为集中,该类案件已经成为政府信息公开案件主要类型之一。从55件政府信息公开案件分析,涉及到规划、征地拆迁等方面的诉请占绝对比重,其中因政府用地审批、建设项目审批、施工许可、拆迁许可、拆迁裁决、行政复议等信息公开环节提起系列诉讼案件48件,占比率为87.3%(见图二)。此外涉及公安领域也较为多发。


?2.通过政府信息公开诉讼实现“曲线救国”的目的明显。从案件审理情况分析,原告方申请公开的基础动因既不是民主政治参与的需要,也不是决策信息需求,而是生活实用需求和执行信息需求,最终目的不是为了满足政府信息知情权,而是为了满足个人实体利益,政府信息公开诉讼只是其作为实现最终实体利益的一种工具、一个手段或一个阶段,此类案件中,原告方“曲线救国”的意图十分明显。?特别在涉土地征用、房屋拆迁的政府信息公开诉讼案件中,原告试图通过诉讼收集自己需要的信息,通过连续不断的诉讼给房屋分配、拆迁主管部门施加压力,从而达到获取高额补偿的目的。原告方也多采取向多个行政机关提交政府信息公开申请,然后选择不规范答复的具体行政行为作为诉讼的对象。由此可见,知情权对于该类原告而言主要是工具性的权利,尚不具有成为独立价值的宪法基本权利的实现基础。


3.政府信息公开案件中行政机关败诉率较高。经调研分析,行政机关对公民申请信息公开诉求答复不尽如人意,依法告知全部政府信息的极少,告知部分信息、答复方式部分不符合、完全不符合法律规定甚至不履行答复义务的居多。该类案件是所有行政诉讼案件中行政机关败诉率最高的一个类型。同时,因受制于司法不干预行政原则,行政机关败诉的案件均以撤销存在不合法性答复、并要求行政机关重新作出答复为判决内容,并不能实质性解决争议。信息公开是一个全新的制度,加之《条例》的规定又有不少模糊之处,行政机关总体缺乏应对经验,对申请的处理方式、答复口径不尽统一,因此政府信息公开案件中行政机关败诉率高于其他类型行政案件。2013年至2015年已审结申请政府信息公开行政诉讼案件中行政机关败诉率为分别为11.75%、14.29%、13.46%。


4.案件涉及实体权益的信访问题突出。公民申请政府信息公开的内容多涉及房屋与土地问题,而房屋与土地作为稀缺的、重大的生产生活资料,与公民的利益息息相关,因而信息需求大,利益追逐动力大,争议发生率高。因政府信息公开案件原告胜诉率高,因此大多数信息公开行政诉讼案件本身不涉及信访问题,但是与之相关的实体权益的维护问题,比如拆迁安置补偿款的满足、土地需求的满足等问题都涉及信访,而且问题突出、矛盾尖锐,其中不乏一些申请人本身就是长期信访人员,以申请政府信息公开为名义行信访之实。2015年该院55件政府信息公开案件中,其中有41件案涉原告均有多年信访经历,有的边诉边访,涉房屋、土地问题信访一直未间断。


二、微观解析——政府信息公开行政案件审理中的困难


(一)受案范围兜底条款笼统


行政诉讼的受案范围问题是行政诉讼中一个很重要的问题,也是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要标志:它存在着一个受案范围,即并不是所有行政争议,行政相对人都可以向法院提起行政诉讼,只有当行政争议在法律规定的受案范围之内,行政相对人才可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》),全面规范人民法院审理政府信息公开行政案件中遇到的有关问题。该规定就人民法院应当受理的政府信息公开行政案件的受案范围作出了规定,但受案范围的不确定性将直接导致原告主体资格的不确定,不利于诉权保护。《规定》在第一、二条和对受案范围采取了肯定的附带兜底的列举和否定的排除列举的方式进行限定,主要确立了以下几种诉讼类型:一是怠于履行提供或者答复义务的不作为诉讼;二是要求适当履行的给付诉讼;三是反向诉讼,即行政相对人对行政机关公开政府信息行为不服或者禁止行政机关公开信息而提起的诉讼;四是私人信息保护诉讼;五是行政赔偿诉讼。此外,《规定》第一条第一款第(五)项兜底条款所称的“认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。该款较为笼统,立案时常常产生争议,如申请人申请政府信息公开,但对所需信息描述不清晰,行政机关告知其补正,申请人拒绝补正,人民法院受理与否?对此,双方当事人各持一词。自立案登记制度实施以来,该院从依法保护申请人合法诉请出发,2015年立案受理5件,经依法审理依据《规定》第二条第一款的规定,均依法驳回原告起诉。


(二)原告主体资格认定难


在政府信息公开的行政诉讼中,能够取得原告资格、引起行政诉讼法律关系产生的,是依法向行政机关申请获取政府信息的申请人。即行政诉讼的主体资格与行政管理法律关系中的主体相对应,只有行政管理关系中的相对人才能启动行政诉讼程序,信息公开中的申请人才是行政诉讼中的适格原告。实践中,在认定申请人是否具备原告主体资格时是否应当考虑“三需要”的问题存在一定争议。“三需要”这一简缩提法源于《条例》第13条规定“除本条例第9、10、11、12条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关信息。”另《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(以下简称《若干意见》)第十四条规定:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供…”。在认定申请人是否具备原告主体资格时是否应当考虑“三需要”的问题,最高人民法院(2010)行他字第193号《关于请求公开与本人生产生活科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼资格问题的批复》(以下简称《批复》)规定,“公民,法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或者逾期不予答复侵犯其合法权益,提起行政诉讼的,人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息与本人生产,生活,科研等特殊需要是否有关,属于实体审理的内容,不宜作为要求原告的主体资格条件。”《规定》第十二条第六款也规定,“被告已经履行法定告知或者说明理由义务,原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的,人民法院应当驳回原告诉讼请求。”因此,不能以“三需要”为由否定当事人的原告资格,应从实体上判决驳回原告诉讼请求。自2013年以来,该院审理的政府信息公开行政诉讼案件中以原告未提供“三需要”证据或不符合“三需要”不予公开为由,驳回原告诉讼请求的共6件。


综上,《若干意见》第十四条与《条例》第13条立法本意一脉相承。因此应从严把握原告主体资格问题,即原告不能证明其申请涉及自身“三需要”,则不能证明其与被诉行政行为具有法律上的利害关系,人民法院应当裁定不予受理。该观点与现行最高院《批复》及《规定》的要求并不一致,有待进一步关注和研究。


(三)证据规则适用难。


我国行政诉讼中的证据规则在《行政诉讼法》、《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中得以明确,即举证责任严格地限制在被告,原告只承担一般举证责任。而政府信息公开诉讼的证据规则不能完全等同于普通行政诉讼中的证据规则。对此调研思考如下:


1、政府信息公开诉讼的举证责任。申请公开政府信息中属于免予政府公开信息的大致分为四类:第一类国家秘密;第二类是行政机关发布政府信息需要相关部门批准而相关部门未批准;第三类是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全以及稳定的信息;第四类公开后可能侵犯他人商业秘密、个人隐私且相关权利人不同意公开的信息。应当在政府信息公开法律规范中明确举证责任的概念,并将举证责任作严格的规定。


2、政府信息公开诉讼证据的提供。根据《规定》,在政府信息公开诉讼中,原告和被告都有义务向人民法院提供证据。(1)被告应当提供的证据包括:一是被告根据《规定》第5条第1款的规定,提供证据证明其拒绝向原告提供政府信息的事实和法律依据。二是被告提供证据证明所公布的涉嫌商业秘密个人隐私的政府信息,是为了避免公共利益受到侵害。三是拒绝更正与原告相关的政府信息记录的证据提供。《条例》规定行政相对人有权要求行政主体更正相关的政府信息记录,在行政主体不作相应更正的况下,被告应当提供拒绝更正相关政府信息记录的理由。2015年,该院被告行政机关一次性举证证明其已履行答复义务案件8件、证明原告申请公开信息不属于本机关制作或保存的信息5件、证明政府信息不存在或不属于政府信息公开范围的11件、证明原告申请公开信息已向公众公开并告知获取方式1件、证明申请信息涉及商业秘密的2件。被告行政机关因未在法定期限内履行信息公开,判决确认违法并责令被告行政机关在一定期限内履行法定职责2件;被告因答复内容与原告申请内容不符,判决撤销并责令重做1件。(2)原告应当提供的证据包括:一是起诉被告对于信息公开申请不予答复的,原告要证明其提出申请的事实;二是起诉被告拒绝更正政府信息记录的,原告要证明被告提出的与其自身相关的政府信息记录何以不准确。三是被告以政府信息与申请人无关的,原告认为这些信息与其具有特殊的关联性,原告应该提供关联性的证据,需证明其申请获取相关政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要;四是在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明其受被诉政府信息公开行政行为侵害而造成损失的事实。2015年,原告因未提供“三需要”证据被依法驳回诉请1件。(3)政府信息公开诉讼证据的运用。行政机关以政府信息不存在为由拒绝公开政府信息时,应由被告提供相应的证据材料以证明尽到了合理搜索义务。2015年该院审理了此类案件2起,判断被告是否已尽到合理检索义务,应当综合考虑用以检索的数据库包含的信息资料是否全面、检索方法是否妥当、人员检索的工作态度是否认真等。其中涉及商业秘密、个人隐私的政府信息同样面临着保密问题,但其保密程度不同于国家秘密,且对于是否属于商业秘密、个人隐私,人民法院应当审查。因此,涉及商业秘密、个人隐私的政府信息被告应当向人民法院提供。但在作出判决前不得出示、查阅。2015年,行政机关就公开信息涉及商业秘密的举证材料经依法审理确认成立的2件,原告的诉请依法予以驳回。


(四)简易程序适用难


根据新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条规定,对政府信息公开案件,法院审理认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的一审行政案件,可以适用简易程序。同时规定,适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理,并应当在立案之日起45日内审结。在调研过程中发现,2015年该院受理政府信息公开诉讼案件55件,无一适用简易程序审理,简易程序适用率为零。究其原因:一是政府信息公开非正常申请案件量比重大。55件申请政府信息公开案件中追溯到政府用地审批、建设项目审批、规划许可、拆迁许可、拆迁裁决、行政复议等信息公开环节提起系列诉讼案件48件,占比率为?87.3%。此类申请诉讼的真实目的,并不完全是为获取政府信息,而是将申请政府信息公开作为手段,并利用政府工作中可能存在的程序瑕疵等向政府和法院施压,希望得到更多补偿。且原告方抵触情绪大,说服教育工作难度大,不宜适用简易程序审理。二是政府信息公开非正常申请案件原告在法庭审理过程中情绪化严重。直接表现在非正常申请的原告或其诉讼代理人一般都会用尽法院的诉讼程序,“依法”提出各种无理要求,将法庭当作其发泄情绪的场所。突出表现为,有些当事人或者代理人通常都要法院两次传唤才会到庭,或以各种明显不成立的理由要求审判长或合议庭其他成员回避,对驳回回避申请的决定都要求申请复议等。该类案件不仅不宜适用简易程序审理,而且极易引发新的矛盾,弱化了行政诉讼案件审理的整体质效。


三、现实应对—解决政府信息公开非正常申请问题对策分析


政府信息公开意义深远,是提升政府公信力的重要途径,是优化政群关系的必然选择,是提高行政效率、促进经济社会发展的动力。因此,应妥善对待社会公众对政府信息公开的诉求,从源头化解政群矛盾,减少和防范政府信息公开行政诉讼案件。


(一)完善法律法规,为政府信息公开提供法律保障


??一是人民法院重新梳理政府信息公开诉讼原则。审判实践中对政府信息公开诉讼原则认识上存在的不同观点,有的认为应适用行政诉讼的一般原则,有的认为应确立政府信息公开特有诉讼原则。对此,应该对政府信息公开诉讼原则进行重构,建立以行政诉讼统领政府信息公开诉讼,并且有全面救济、诉权明晰、谨慎裁判等特有原则。二是完善政府信息公开法律制度。《条例》作为行政法规,调整范围有限。与《条例》相关的上位法,如《保守国家秘密法》《档案法》等,并没有完全体现“公开是原则,不公开是例外”政府信息公开原则,如两者一旦冲突,按照“上位法优先”的原则,条例的规定难于实现。因此,制定更高位阶的法律,在法律修订中明确政府信息公开范围。用法律规定明确政府信息范围是当务之急。三是确立穷尽行政救济原则,规定行政复议前置程序,尽量避免当事人滥用诉权,节省司法资源,还有利于行政争议案件的解决,更有利于发挥行政机关内部监督作用。


(二)转变思想观念,为政府信息公开提供持久动力


一是行政机关及其工作人员要打破传统文化的枷锁和消除思想观念上的障碍,强化信息公开、信息共享意识。对于法律规范或者上级机关未明确要求公开的信息,只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,不影响“三安全一稳定”的,行政机关原则上都应主动、及时公开,用主动、透明的公开来减少当事人申请。二是行政机关尤其是行政首长应高度重视公民对政府信息公开的诉求,要改变当前把公民信息公开申请当做信访件处理的看法及做法。特别是在涉及广大群众利益、群众关注度高的领域,如征地拆迁领域,要坚持“以公开为原则,不公开为例外”,主动公开,澄清疑虑,引导预期,解决矛盾。三是要处理好主动公开和被动公开的关系。一方面主动依法公开政府信息,另一方面针对民众的政府公开申请,严格按照法律、法规的要求进行答复。对于当事人经常提出公开申请,应当考虑先行主动公开,或者在答复相关申请人的同时,主动通过官方网站、媒体等多种形式及时公开。实践证明,主动公开的多了,非正常申请难题也就会逐渐消解。对已经形成诉讼的政府信息公开案件,如发现确未答复或答复方式不合法的,及时主动改正。????


(三)着眼制度建设,规范政府信息公开运作流程


??一是应制定固定的工作流程,包括主动公开的政府信息工作流程和应申请公开的政府信息工作流程。固定的工作流程可大大减少程序上的漏洞,避免当事人利用此类案件向政府施压,以试图获取更多的利益。如,对于要求政府信息公开申请的信件,首先应做好签收登记管理等基础工作。如果申请人直接递交书面申请,一方面应做好签收工作,另一方面仍要做好登记管理,记录登记的时间及答复的期限等。二是应有专人、专门的机构负责信息公开及应对答复。专业化是现代社会分工细化的要求,能够避免人为原因导致的错误或者疏忽。如设立专门的信息公开委员会,具体负责审查信息是否应当公开。三是完善政府信息公开追究机制。无救济则无权利,同样,没有行为后果的制度就形同虚设。对于处理公民政府信息公开申请中不符合规定的,应严格落实问责制度。


(四)加大对滥用申请权、诉权的制裁惩治力度,加强诉讼诚信建设


一是十八届四中全会决定强调,要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制度改革的意见》明确规定要制裁违法滥诉,强调要加强诉讼诚信建设,规范行使诉权行为。解决此类问题的核心在于,完善相关立法,对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准,加大惩治力度。二是通过立法或者司法解释对极个别动机不纯、一定时间内大量滥用申请权和诉权的,参照国外相关较为成熟的“黑名单”制度,在具备一定条件、一定期限内不再受理其申请和起诉。现阶段,则可以通过发布典型案例的方式,对存在恶意诉讼、无理缠诉行为的非正常申请人,由行政机关或人民法院采取适当措施规制。三是对非正常申请的认定以及恶意诉讼、滥用诉权的认定必须慎重,不能扩大化。所谓滥诉问题毕竟属于主旋律中的一丝不和谐音。人民法院在对当事人申请和起诉进行合理限制时,必须坚持证据确凿充分、论证清晰严密,结论依法可信、裁判合情合理,以避免损害正常的申请权和诉权。

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