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行政诉讼的诉讼请求和法院的释明义务
来源:杭州律师 作者:陈思楠 更新时间:2019-5-6 8:43:04 点击数:

裁判要旨:

1.行政审判第一要务是明确被诉行政行为。只有明确了被诉行政行为,才能审查相应起诉条件。

2.征收土地行为由一系列行政行为构成,行政相对人提起诉讼须明确其诉讼请求所指向的被诉行政行为。

3.如当事人诉讼请求不明确,法院应当向当事人予以释明,告知其应明确诉讼请求。如未经释明裁定驳回起诉,属于诉讼程序违法。


要旨详解:

行政诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。征收土地行为是由征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成的,并非一个独立的行政行为。对征收土地行为提起行政诉讼,应当明确被诉行政行为具体指向的是其中哪一个或几个行政行为,笼统以征收土地行为为对象提起行政诉讼,属于被诉行政行为不明确,没有具体明确的诉讼请求的情形。被诉行政行为不明确,就无法审查起诉期限等起诉条件。需要指出的是,如经法院释明,当事人拒绝明确诉讼请求的,未立案受理的,法院可依法不予受理;已经立案受理的,应当驳回起诉。


案例:(2017)最高法行再31号


再审申请人尹殿武诉被申请人辽宁省瓦房店市人民政府(以下简称瓦房店市政府)征地拆迁行为一案,不服辽宁省高级人民法院于2016年8月9日作出的(2016)辽行终395号行政裁定,向本院申请再审。


案件基本事实:为支持东北老工业基地振兴和大连国际航运中心建设,满足大连长兴岛港运量增长和临港基地建设需要,沈阳铁路局向铁道部请示,建议建设大连长兴岛铁路工程项目。2006年9月5日,铁道部作出铁计函(2006)675号《关于大连长兴岛铁路工程项目建议书的批复》,同意建设大连长兴岛铁路,区间为哈大线瓦房店站至长兴××××区车场。初期建设五岛至长兴××××区车场区间,后期建设剩余区间,总投资控制在18亿元以内(不含征地拆迁费用)。铁道部承担80%的工程建设投资,大连市人民政府(以下简称大连市政府)承担20%的工程建设投资,并依法负责全部工程的征地拆迁工作及费用。据此,2013年7月30日,瓦房店市政府向九龙街道办事处九龙村村民委员会(以下简称九龙村村委会)及他项权利人作出《征收土地告知》,主要内容为,就大连长兴岛铁路瓦房店至五岛工程项目征地告知相关事项,征地位置为瓦房店市××××村,面积16.3532公顷。公告发布后,凡抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗一律不予补偿。尹殿武经营的益合养殖场位于瓦房店市××××村,在长兴岛铁路用地范围内。后,九龙村村委会对尹殿武作出《瓦房店市至长兴岛铁路沿线××侧××区域(××村路段)补偿分户明细表》(以下简称《补偿明细表》),评估价值时点为2013年8月1日,补偿总额为5624815元。《补偿明细表》上有尹殿武的签字、益合养殖场盖章。2014年5月19日,尹殿武经营的益合养殖场被拆除。2014年7月9日,九龙村村委会的会计矫成清代尹殿武与九龙村村委会签订《长兴岛铁路二期工程拆迁货币补偿协议》,协议确定的补偿金额为5624815元。2014年7月23日,尹殿武领取全部补偿款。2015年2月17日,国土资源部作出国土资函(2015)72号《国土资源部关于大连长兴岛铁路瓦房店至五岛工程建设用地的批复》,主要内容为:经国务院批准,同意瓦房店市、普兰店市将农用地137.7896公顷转为建设用地并办理征地手续,另征收农民集体所有建设用地14.2429公顷、未利用地23.3713公顷,共计批准建设用地175.4038公顷,作为大连长兴岛铁路瓦房店至五岛工程建设和拆迁安置用地。2015年7月3日,尹殿武向大连市政府申请行政复议,请求确认瓦房店市政府未取得国务院或者辽宁省人民政府的征地批准实施征地拆迁且未依法安置补偿的行政行为违法,并责令瓦房店市政府采取补救措施,赔偿尹殿武的损失。大连市政府经审查,于2015年7月10日作出大政行复不字(2015)6号不予受理行政复议申请决定,以尹殿武的申请超过法定申请期限为由,决定不予受理其复议申请。2015年7月21日,尹殿武提起本案诉讼,请求确认瓦房店市政府未取得征地批准实施征地拆迁的行政行为无效;责令瓦房店市政府采取补救措施,赔偿尹殿武经济损失。


一审法院认为,尹殿武作为征收土地范围的土地使用权人,与征地批复具有法律上的利害关系,原本属于适格原告。但是,在本案起诉之前,尹殿武于2014年7月接受货币补偿,补偿协议已经实际履行,由此丧失对原土地的使用权。至本案起诉时,尹殿武与征地批复不再有利害关系,不具有本案原告主体资格。2013年8月1日,尹殿武签字确认《补偿明细表》时,即已知晓案涉土地征收行为的内容;2014年7月9日,签订《长兴岛铁路二期工程拆迁货币补偿协议》,则证明尹殿武当时也已知晓征收补偿行为的内容。2015年7月21日提起诉讼,超过法定起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款、第四十九条第(一)项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)、(二)项之规定,裁定驳回尹殿武的起诉。


二审法院认为,尹殿武作为被征收土地范围内的土地使用权人,原本与被诉征地行政行为具有法律上的利害关系。但尹殿武在征地行为开始后,签字确认《补偿明细表》,并实际领取由村会计代签的征收补偿协议约定的补偿款,至此尹殿武与涉案征地行政行为不再具有法律上的利害关系。一审裁定认定尹殿武起诉超过法定期限确属不当,应予纠正。但尹殿武并不具备本案原告资格,一审裁定结论应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。


尹殿武申请再审称:矫成清代签的补偿协议未经尹殿武追认,应属无效。尹殿武领取补偿款,不代表对瓦房店市政府的征收补偿行为的认可。尹殿武未获得土地补偿费、安置补助费等款项,与被诉行政行为具有利害关系,有原告资格。请求撤销一、二审裁定,发回重审。


最高人民法院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定,提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。第五十一条第三款规定,人民法院在接到起诉状时起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状,不予受理。本案中,尹殿武一审诉讼请求为确认瓦房店市政府在未取得批准的情况下实施征地拆迁行为违法,并责令瓦房店市政府采取补救措施,赔偿尹殿武经济损失。但征收土地行为是由征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成的,并非一个独立的行政行为。尹殿武对征收土地行为提起行政诉讼,应当明确被诉行政行为具体指向的是其中哪一个或几个行政行为,笼统以征收土地行为为对象提起行政诉讼,属于被诉行政行为不明确,没有具体明确的诉讼请求的情形。在此情形下,一审未经释明裁定驳回尹殿武的起诉,诉讼程序违法,可能影响案件的公正审判,本院予以纠正。

《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条规定,2015年5月1日前起诉期限尚未届满的,适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。也就是说,2015年5月1日行政诉讼法实施之后,当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的,人民法院首先要审查至2015年5月1日,其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的,人民法院不再立案受理;未超过法定起诉期限的,按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则,人民法院应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释,对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日,当事人起诉期限尚未届满,剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月期限的,以六个月为限;剩余期限不足六个月的,原则上以剩余起诉期限为限。本案中,尹殿武对征地行为提起诉讼,请求赔偿损失,实质上主要是对征收补偿协议不服,认为补偿不到位,且补偿协议的签字并非其本人签字,不予认可。尹殿武对该补偿协议不服起诉,应当自知道协议内容之日起计算起诉期限。2014年7月23日尹殿武领取5624815元补偿款时,已经知道补偿协议的主要内容,协议未告知诉权和起诉期限,适用2年起诉期限。同时,起诉期限跨越2015年5月1日,对新法实施后的起诉期限仅保护法定6个月的期限。因此,尹殿武对补偿协议的起诉期限应当至2015年10月31日届满,尹殿武于2015年7月21日提起本案行政诉讼,如果经释明尹殿武明确其诉讼请求是对补偿协议不服提起行政诉讼,起诉并未超过法定起诉期限。一审裁定认为尹殿武起诉超过法定起诉期限,适用法律错误,二审裁定说理部分将其纠正,本院予以支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。农村集体土地征收案件中,被征收人与征收行为原本具有利害关系。但是,在被征收人经征收补偿决定或协议获得补偿,征收补偿决定或协议经过行政诉讼程序,终审判决已经发生法律效力,或者超过法定起诉期限,被征收人未对征收补偿决定或协议提起行政诉讼,征收补偿决定或协议产生确定力时,被征收人丧失对涉案土地、房屋的权利,之后再对征收决定及其前置行为提起行政诉讼,才不再具有原告资格。本案中,尹殿武对土地征收行为提起行政诉讼,虽然尹殿武已经领取补偿款项,但对征收补偿协议的起诉期限并未届满,还没有丧失对涉案土地、房屋的权利,其对征收土地过程中行政机关针对土地、房屋作出的相关行政行为具有原告主体资格。一、二审裁定认为,尹殿武接受货币补偿后即丧失对涉案土地、房屋的权利,与征地行政行为不再具有利害关系,是对被征收房屋、土地物权转移时间的错误理解,应当予以纠正。


综上,尹殿武的起诉被诉行政行为不明确,一审未经释明、以超过起诉期限为由裁定驳回起诉,诉讼程序违法,适用法律不当。二审裁定认为尹殿武领取补偿款即丧失对征收行为的原告资格,是对土地征收物权转移时间的错误理解,依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定,裁定如下:

一、撤销辽宁省高级人民法院(2016)辽行终395号行政裁定、撤销大连市中级人民法院(2015)大行初字第106号行政裁定;

二、指令大连市中级人民法院对尹殿武的起诉重新进行审查,并对尹殿武进行指导、释明,要求其明确被诉行政行为。经释明后,尹殿武明确的被诉行政行为起诉符合法定条件的,大连市中级人民法院应当依法继续审理。


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